Sí, con la crisis ha llegado el final del Estado de las Autonomías, porque, en la práctica, han dejado de tenerla. Puede decirse que ahora disfrutan de un régimen de Tercer Grado o de libertad vigilada. Aunque las llaves del calabozo las tiene Madrid, la orden de detención viene de Bruselas. Pero no hay que engañarse, el Estado de las Autonomías es sólo la víctima colateral, aunque necesaria, porque el objetivo a abatir fue desde el principio el Estado del Bienestar. El objetivo fue, y lo es hoy con más claridad que nunca, limitar el papel del Estado y reducir el tamaño del Sector Público hasta dejarlo en unas dimensiones tan diminutas, tan insignificantes, que no tenga más remedio que renunciar a prestar servicios a los ciudadanos, que es lo mismo que renunciar a garantizar sus derechos. Como si hubiera sido producto de una larga, paciente y meditada partida de ajedrez, y en sólo cinco movimientos, la crisis ha facilitado a la ideología neoliberal la última jugada, llevándose por delante servicios públicos, derechos, Autonomías y Estados.

Para entender cómo se ha llegado a la situación actual hay que tomar distancia, ver las cosas con perspectiva, reconstruir la partida de ajedrez para darse cuenta de que el jaque mate final viene montado sobre un caballo, el Fondo de Liquidez Autonómica que, como el caballo de Troya, se ha introducido en las Autonomías no para salvarlas sino para acabar con ellas.

Fig.1: Evolución de la deuda 2000-2012, El País

Los ciudadanos empezamos a perder la partida ya con el primer movimiento,cuando se impusieron como dogmas incuestionables los criterios de convergencia del Tratado de Maastricht de 1992. Ninguno de ellos tiene una base científica que lo justifique. Que el déficit público no deba superar el 3% del PIB fue un invento francés, aplicado allí desde 1982, ideado por el Departamento del Presupuesto para contener las políticas expansionistas del primer mandato de Mitterrand, y fue ese el límite elegido porque coincidía exactamente con el déficit de ese año. Antes de Maastricht, lo normal era cuantificar el déficit público en relación a los propios ingresos también del Sector Público, porque una deuda sólo es grande o pequeña si es posible pagarla o no, y esto depende de los ingresos. El otro dogma, que la deuda acumulada no debía superar el 60% del PIB, surgió como un simple dato estadístico, pues era el valor medio de los 12 países que entonces formaban parte de la CEE. Según Eurostat, el valor medio de la deuda pública en la zona euro en 2009, antes de la crisis, era del 80% (fig.1). Seguramente nos parecerá absurdo cambiar el límite impuesto en el cumplimiento de una magnitud económica sólo porque cambien sus valores estadísticos, pues carece de una lógica científica que lo avale, y, sin embargo, con la misma absurda carencia de lógica se estableció la primera vez. No es difícil además encontrar muchas excepciones a esta supuesta regla. Quizá el caso más extremo y llamativo seaJapón, cuya deuda lleva más de treinta años superando el 100% de su PIB. En 1991 era de 131,8%, en 2005 subió hasta el 186,4%, y en 2011 escaló hasta el 230%. Pero, Japón, se dirá, tiene algo que España ya no tiene; una potente industria que respalda esa deuda. Es verdad, pero tiene además algo que ya ni España ni el resto de los países de la zona euro tienen, soberanía monetaria. Con esas dos ventajas Japón tiene poder para refinanciar la deuda con sus acreedores e incluso, si es necesario, su Banco Central puede intervenir en los mercados de deuda y comprar deuda propia para reducir el tipo de interés, algo que el Banco Central Europeo sólo ha hecho para evitar la quiebra de los países en crisis. De modo que nos hemos convertido, en la práctica, en usuarios y rehenes de una moneda sobre la que no tenemos control, y ese es el talón de Aquiles de Europa, el punto flaco que han aprovechado los “mercados” para forzar la quiebra de los países más débiles de la zona euro.

Así que, en realidad, los criterios de convergencia impuestos en Maastricht no tenían una justificación científica, sino disciplinaria. Simplemente, el BCE/Bundesbank no estaba dispuesto a hacerse cargo de los compromisos de gasto público de los países miembros (artículo 103) por lo que era necesario contenerlo. Pero, como afirma John Kenneth Galbraith y otros economistas, “el gobierno necesita el déficit, es la única manera de inyectar recursos financieros a la economía”. Y es perfectamente lícito y comprensible que un gobierno pueda endeudarse para financiar proyectos cuyos rendimientos a medio y largo plazo superan sus costes iniciales, y que en definitiva aumentarían la capacidad productiva del país. Y no sólo gastos coyunturales para la construcción de infraestructuras, sino aquellos gastos corrientes, estructurales, que redundarían también en su beneficio, como la Educación y la Investigación.

Pero ahora, la ideología neoliberal trata de convencernos de que “no podemos gastar lo que no tenemos”, y aprovechando la crisis aprieta aún más los corsés disciplinarios del gasto público y pretende dejar el déficit estructural en el 0,4% del PIB en 2020. Hay además otras razones menos confesables para reducir el gasto público y no generar demasiada deuda. Una es la de favorecer las exportaciones y a las grandes empresas cuyos ingresos dependen de ellas. El gobierno, el gasto público, es lo que crea demanda bancaria de títulos de deuda. Como la emisión es en euros, aumenta la demanda de euros y esto presiona sobre su cotización al alza en los mercados de divisas, lo que favorece las importaciones pero perjudica las exportaciones. Otra razón para hacer desaparecer el déficit estructural del Estado es provocar su retirada, forzarle a renunciar a prestar servicios públicos para dejar paso al sector privado. Y aquí llega el segundo movimiento. Una jugada sutil pero vital para el neoliberalismo porque, primero ha conducido a los Estados a un callejón sin salida, y luego les ha ofrecido una alternativa que le beneficia completamente: la colaboración público-privada (CPP).

Los principios de la CPP los expuso en 2004 la Comisión europea en el Libro Verde sobre la colaboración público-privada [COM (2004) 327 final].  En primer lugar, tomando el efecto por la causa, justifica la necesidad ineludible que tienen los gobiernos para acudir a esta fórmula: “Teniendo en cuenta las restricciones presupuestarias que han de afrontar los Estados miembros, este fenómeno responde a la necesidad que tiene el sector público de recibir financiación privada”. Y así, los Estados se irán vaciando progresivamente de sus funciones porque se ven obligados a recurrir “a operaciones de CPP para realizar proyectos de infraestructura, en particular en los sectores del transporte, la sanidad pública, la educación y la seguridad pública”. De manera que puede afirmar ya el documento, sin ningún pudor, y sin querer percatarse de la contradicción subyacente, que “las operaciones de CPP pueden contribuir a la creación de redes transeuropeas de transportes, ámbito en el que existe un enorme retraso debido, entre otras cosas, a la escasez de inversiones”. Increíble.

Fig.2: La CPP en Europa. Price Waterhouse  Cooper, 2006

Y es que, según el documento, “el desarrollo de la CPP forma parte de la evolución más general del papel del Estado en el ámbito económico, al pasar de operador directo a organizador, regulador y controlador”. ¿Pero, significa esto que el Estado ahorrará dinero con la CPP? Sorpresa; no: “Las operaciones de CPP no implican necesariamente que el socio privado asuma todos los riesgos derivados de la operación, ni siquiera la mayor parte de ellos”. Y en España lo hemos podido comprobar con el rescate a las radiales de Madrid, y con los modelos de colaboración elegidos para la atención sanitaria en Cataluña (la factura con los hospitales concertados asciende a 245 millones de euros al mes), Valencia y Madrid. ¿Entonces, si no hay ahorro de dinero público, cuáles son las ventajas de la CPP? Si alguien tenía alguna duda acerca de la ideología que domina en las instituciones europeas, ahora podría despejarlas por completo. Para la Comisión se trata de “aprovechar en mayor medida los conocimientos y métodos de funcionamiento del sector privado en el marco de la vida pública”. El Parlamento considera que “la finalidad de los contratos de CPP es permitir que las entidades públicas se beneficien de la capacidad de concepción, construcción y gestión de las empresas privadas y, si procede, de su competencia financiera” (P6_TA-PROV(2006)0462); y el Comité de las regiones asegura que la principal ventaja de la CPP “consiste en una mayor responsabilización del sector privado, la financiación compartida, el aflujo de nuevas ideas, el uso de métodos de trabajo diferentes y el establecimiento de una relación a largo plazo” (2005/C 71/05). Como ocurre muchas veces, la gestión del Sector Público está en manos de los que menos creen en él.

Sobre esta relación a largo plazo, los empresarios de la CEOE encuentran otra ventaja (Informe sobre Modelos de Colaboración Público-Privada para la financiación de infraestructuras públicas, 2005), que se llama Equidad Intergeneracional, pues permite diferir a lo largo de la vida de la infraestructura, a los usuarios y contribuyentes, los costes de la construcción inicial. Efectivamente, esta equidad se alcanza cuando los ciudadanos que se benefician de una inversión soportan también sus costes, y éstos, beneficios y costes, se prolongan en el tiempo. Es decir, que las consignas que niegan las inversión pública directa (“no podemos gastar lo que no tenemos”, “no podemos dejarle a nuestros hijos nuestras deudas”), se convierten ahora en “equidad intergeneracional” cuando se trata de justificar la transferencia de dinero público al sector privado por un largo periodo de tiempo. Y esto, al parecer, no es deuda. Y es verdad, a efectos de contabilidad nacional no lo es. Llega así el tercer movimiento, una jugada maestra que obliga a los gobiernos, independientemente de su orientación ideológica, a emprender el camino de la CPP. Según el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95) estas transferencias quedan fueran del balance de la Administración y no computan ni como déficit ni como deuda, por lo que la Colaboración Público Privada se convierte en la puerta trasera, la única vía de escape que ofrece el mismo Sistema que ha impuesto el Pacto de Estabilidad Presupuestaria para poder sortear sus propias normas.

De modo que la fórmula CPP ha crecido en Europa desde la entrada en vigor del Pacto de Estabilidad, y entre 2001 y 2006 España era, después del Reino Unido, el país con mayor número de proyectos de CPP terminados y el cuarto en el total de proyectos incluidos los licitados, por detrás de Italia y Portugal (fig.2) Por Comunidades Autónomas el mayor crecimiento de Entes Públicos de este tipo se dio en Castilla-La Mancha (de 2 a 19, un 850% más), aunque fue Cataluña la que experimentó el mayor crecimiento absoluto, con 40 empresas más (de 70 a 110). En 2006, Cataluña, Madrid, País Vasco, Valencia y Andalucía concentraban la mitad de total. No obstante, aunque el Sector Público había ido disminuyendo de tamaño y los gobiernos delegando así las responsabilidades adquiridas con sus ciudadanos, nada parecía fuera de lo normal, es decir, todo estaba ajustado a la “norma”, pues el Estado y las Comunidades habían transitado por el único camino marcado.

Fig.3: Evolución de la carga financiera
de las Comunidades

La Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), de 1980, más de 10 años anterior por tanto a los criterios de convergencia de Maastricht, establece en su artículo 14 las condicionesde endeudamiento de las Autonomíaspara préstamos superiores a 1 año: que el dinero se destine a gastos de inversión y que la carga de la deuda anual (capital más intereses) no supere el 25% de sus ingresos corrientes. Además, establece que para operaciones de crédito en el extranjero y la emisión de deuda se requiere la autorización del Estado. Ninguna alusión al PIB como referencia para el déficit o la deuda. En la modificación que se hizo en 2001 y que se ha mantenido hasta hoy, ya se dice que para la referida autorización, el Estado tendrá en cuenta el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Pero no será sino hasta la modificación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2007 cuando se haga explícita la referencia al PIB para el establecimiento de compromisos de deuda. Y en la última modificación de esta ley, la de 2012, ya se dice expresamente que el límite de deuda pública de cada una de las Comunidades Autónomas no podrá superar el 13% de su PIB regional. Pero si se analizan las cifras del endeudamiento de las Comunidades Autónomas en los años anteriores a la crisis se constata que, no sólo habían cumplido con la normativa, sino que habían disminuido su nivel de endeudamiento desde el año 2000, (fig.3), sin duda como resultado del desplazamiento de deuda de los presupuestos a las entidades de CPP. Si el nivel medio de endeudamiento sobre los ingresos era de un 6,8% en el 2000, en 2009 había bajado hasta el 4,5%. En este último año, las Comunidades con más carga financiera eran Madrid (7,4%), Baleares (7%) y Cataluña (6,4%). Tampoco puede decirse que las Comunidades hayan recurrido al endeudamiento para aumentar sus recursos, pues incluso contando con las posibles deficiencias en los sistemas de financiación que hubiera obligado a las Comunidades a acudir a esta fórmula, el volumen de los recursos por endeudamiento sobre el total de los ingresos se había mantenido hasta el 2008 por debajo del 4%. Expresada la deuda en relación al PIB regional, la media de las Comunidades desde el año 2000 y hasta el 2008 estaba entre el 6,4% y el 6,6%. Es sólo a partir de la crisis, cuando la deuda empieza a subir vertiginosamente: 8,5% en 2009; 10,5% en 2010; 12,4% en 2011.

Como ya se demostró en otro lugar, este aumento se debe a los propios efectos de la crisis y a los recortes en el gasto público intentando reducir el déficit. Pero como no se cansan de denunciar los economistas, esta es una política suicida.Galbraith lo dijo a finales de 2011 en una entrevista para el Washington Post. No se puede recortar gasto público sin recortar crecimiento económico, el recorte afecta al PIB, que cae, de manera que “no dispondrán de los ingresos fiscales necesarios para financiar siquiera un nivel más bajo de gasto…. La eurozona va al despeñadero”. Pero la eurozona y los que tienen el timón y toman las decisiones saben muy bien adónde van. Porque la crisis les ha dado la oportunidad para terminar la partida y acabar definitivamente con un Sector Público al que han estado debilitando durante más de 20 años.

Efectivamente, la deuda de las Comunidades Autónomas ha crecido debido a tres razones fundamentales: la caída de los ingresos tributarios, cercana al 25% (Ivie, 2012), la conversión de la deuda a proveedores en deuda financiera, y las ayudas del Estado a través del Fondo de Liquidez Autonómica (FLA). El FLA es el mecanismo ideado por el actual gobierno para “ayudar” a las Comunidades a afrontar sus problemas de liquidez, más concretamente, el pago de sus deudas. Pero para que el FLA cumpla su objetivo real, las Comunidades deben tener problemas financieros y el gobierno se ha encargado de que los tengan. Estas son las dos últimas jugadas, el jaque, el irracional reparto del déficit entre las administraciones públicas; y el mate, el propio FLA y sus condiciones.

Fig.4: Distribución de gastos e ingresos
entra las Administraciones
Públicas, Fedea, 2012

En la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2012 (art. 13) se hace una distribución proporcional de la deuda en que pueden incurrir las Administraciones Públicas con respecto al PIB, reservándose la Administración Central el 44%, las Comunidades Autónomas el 13% y las Corporaciones locales el 3%. Aproximadamente una relación de 3 a 1 entre el Estado y las Comunidades. Para valorar si este reparto es justo y proporcionado a las responsabilidades de gasto de cada administración hay que recordar algunos datos (fig.4). Las Comunidades Autónomas concentran más del 50% de los todos los empleados públicos y son responsables del 35% del gasto total. De ese gasto, entre un 50% y un 60% de sus presupuestos está destinado a pagar la Educación y la Sanidad. La Administración Central emplea a un 20% de los Empleados Públicos y es responsable del 20% del gasto total. Como también es responsable de las pensiones y los subsidios de desempleo, hay que añadirle el 32% que supone este gasto, con lo que el Estado sería responsable del 52% del gasto total. Es decir, una relación de sólo 1,5 a 1, con lo que la distribución del déficit de 3 a 1 ya parece un poco injusta. Si además le añadimos la proporción de ingresos el agravio aumenta, porque, contando con los recursos de la Seguridad Social, el Estado ingresa 3,6 veces más que las Comunidades. Pero el verdadero estrangulamiento financiero de las Comunidades ha venido por el reparto que ha hecho el gobierno de los objetivos de déficit marcados por Bruselas. Si el objetivo de déficit para 2012 era del 4,5%, el gobierno se reservó para sí el 3,8%, lo que supone el 84,4% del total, mientras que a las Comunidades sólo se las dejaba endeudarse un 0,7%, es decir, el 15,6%. El reparto que ha hecho el gobierno del 6,5% del objetivo para 2013 no difiere mucho (fig.5). Se reserva un 5,2% (incluye la S.S; supone el 80%), y deja a las Comunidades un 1,3% (el 20%). En otras palabras, a las Comunidades Autónomas, siendo las que más responsabilidades de gasto social tienen, e ingresando tres veces menos recursos que el Estado, se les exige un esfuerzo de ajuste fiscal muchísimo más grande que el que se pide el gobierno a sí mismo, y todo esto, cuando, según los últimos datos (2º trimestre de 2013), de los 942.758 millones de euros de deuda, las Comunidades sólo son responsables de 193.296 millones, es decir, del 20,5%. Así pues…jaque a las Autonomías.

Fig.5: Déficit de las Comunidades. El País, 2013

Dada la importancia y el alcance del gasto social que gestionan las Autonomías, el gobierno podía haber optado por salvar a unos y a otras asumiendo en la parte proporcional que se había asignado del déficit el pago de los vencimientos más urgentes de su deuda. Así, durante un tiempo se especuló con la posibilidad de que este rescate se hiciese a través de hispanobonos. El Banco de España compraría deuda autonómica para que estas pudieran afrontar sus pagos. Esto hubiera sido lo más razonable si el objetivo hubiese sido salvar a las Autonomías y a los servicios públicos que prestan. Pero no es el caso.Alemania nos ha enseñado cómo se mete en cintura a toda Europa aprovechando la crisis, y este gobierno tampoco iba a dejar pasar la ocasión para hacer lo mismo con las Autonomías utilizando sus mismas técnicas, de modo que los hispanobonos quedaron descartados. Así que sólo quedaba rematar la partida con una jugada sorpresa, y nada mejor que utilizar el caballo, pues sus movimientos suelen pasar desapercibidos:  así  nació el Fondo de Liquidez Autonómico. Según la ley que lo regula, de julio de 2012, las Comunidades que acudan al Fondo deben someterse a los principios de “prudencia financiera” y utilizar el fondo exclusivamente para el pago de los vencimientos de deuda y otras operaciones de crédito que no puedan ser refinanciadas, pero no para el pago de gastos corrientes (salarios, educación, sanidad…). Para garantizar que esto sea así, el propio Estado, “en nombre y por cuenta de la Comunidad Autónoma, gestionará, con cargo al crédito concedido, el pago de los vencimientos de deuda pública de la Comunidad Autónoma, a través del agente de pagos designado al efecto”. Además, la Comunidad debe presentar un Plan de Ajuste “que asegure el cumplimiento de los objetivos de estabilidad y de deuda pública, así como el reembolso de las cantidades aportadas por el Fondo de Liquidez Autonómico”, pues el préstamo del FLA se hace a un interés cercano al 6%. En cualquier caso, las Comunidades responden de las obligaciones contraídas con el Fondo mediante la retención de sus recursos del sistema de financiación si es necesario. Así pues, las Autonomías han dejado de ser autónomas.

Para estrechar más el cerco contra las Autonomías y obligarlas a acudir al FLA, el gobierno contó con la inestimable ayuda de las Agencias de calificación y de los bancos. Desde inicios de 2012, Fitch’s, Moody’s, y S&P bajaron la calidad de la deuda autonómica hasta dejarla en el bono basura, y los bancos, incluidos en el negocio del FLA de 2012, dejaron de prestar directamente a las Autonomías. De los 18.000 millones de euros de provisión inicial, los bancos (Santander, BBVA, Caixa, Bankia, Sabadell y Banco Popular) aportaban 8.000 millones. Ellos mismos confesaban lo contentos que estaban con el negocio: “Es más lógico que prefiramos prestar al FLA, que tiene garantía del Estado en lugar de a una Autonomía, cuya solvencia puede ser más baja” (El País, 30/8/2012). La provisión del FLA para 2013 es de 23.000 millones de euros, pero todo lo asume el Tesoro. El gobierno, a través del Instituto de Crédito Oficial, pidió al BCE 20.000 millones de euros al 1% para prestar a las Autonomías al 5%.

No sé si nos hemos enterado bien de la jugada: el préstamo del Gobierno a través del FLA aumenta la deuda de las Comunidades que luego el mismo Gobierno les exige bajar obligándolas a Planes de Ajuste y recortes en los servicios sociales básicos, y amenazándolas con intervenir la Comunidad y arrebatarles las competencias en los impuestos cedidos si no lo cumplen (El País, 1/7/2013). Por si no nos ha quedado claro, el Gobierno acaba de anunciar un nuevo recorte de 8.000 millones de euros que deben aplicar las Comunidades en los próximos dos años.

Ya está, jaque mate, fin de la partida.

Quinta parte del análisis realizado por  Juan Carmona Muela  publicado en: http://utopiadejuancarmona.blogspot.com.es/